لیکن بانک مرکزی با وجود این که دیوان عدالت اداری در یکی از آراء هیأت عمومی خود به بانک مذکور تفهیم نمود، که تعیین جرم و مجازات برای مرتکبین آنها و ایجاد مسئولیت و ضمان از وظایف اختصاصی ضمان محسوب می‌شود و از حدود اختیارات بانک مرکزی در وضع مقررات دولتی خارج است، با این حال شورای پول و اعتبار بانک مرکزی به بهانه بند 8 ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور مصوب ششم خرداد سال 91  که به عموم بانک‌های کشور ابلاغ شده اقدام بر وضع مقرراتی فراقانونی کرده است.

به عنوان مثال مقرر شده است که با صدور گواهی عدم پرداخت، افراد صادر کننده چک بلامحل را در همان مرحله (بدون طی مراحل قضایی و صدور کیفرخواست) به مدت هفت سال از اخذ دسته چک، افتتاح حساب جاری و ... محروم کنند. سایر موادی که خلاف قوانین و مقررات موضوعه کشور وضع گردیده است عبارتند از: ماده 14 (فصل پنجم) کل فصل هفتم (مواد 20-19-18) ماده 29 (فصل سیزدهم).

در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 81 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 برای شاکی ارسال شده بود، وی پاسخ داده است که:

با سلام، احتراماً اینجانب سیامک پاکباز، با توجه به اخطار رفع نقص صادره در خصوص پرونده به شماره بایگانی 920881 موارد ذیل را به استحضار می رساند:

1- درخصوص ممنوعیت اخذ دسته چک به مدت 7 سال (بند 6 ماده 18):

شورای محترم پول و اعتبار مرکزی به موجب ماده 18 دستورالعمل حساب جاری، برای کلیه اشخاص دارای چک برگشتی، محرومتیهایی وضع نموده است که برای رفع این محرومیتها بایستی مطابق با بندهای 1 تا 5 این ماده رفتار شود. در واقع هر کس چک برگشتی داشته باشد و آن چک برگشتی حتی منجر به صدور کیفرخواست هم نشده باشد باید یکی از اقدامات 1 تا 5 ماده مذکور را انجام دهد در غیر این صورت باید طبق بند 6 ماده مذکور، 7 سال از تاریخ صدور گواهی عدم پرداخت آن بگذرد تا چک برگشت شده رفع سوء اثر شود!! این در حالیست که ماده 21 قانون صدور چک، اولاً: مدت محرومیت از داشتن دسته چک یا افتتاح حساب را 3 سال اعلام کرده است و ثانیاً: این محرومیت و ایجاد سوء اثر را تنها برای اشخاصی در نظر گرفته که چک برگشتی آنان منجر به تعقیب و صدور کیفرخواست شده باشد. لذا با توجه به این که در شورای محترم پول و اعتبار در ماده 18دستورالعمل حساب جاری به دو نکته فوق الذکر توجه ننموده است تقاضای ابطال این ماده را دارم.

2- در خصوص سایر مواد مورد شکایت ( مواد 29- 20- 19، 14):

اولاً: اینجانب دادخواست خود را نسبت به ابطال مواد 20 و 19 دستورالعمل حساب جاری مسترد می نمایم و نسبت به این دو ماده تقاضای ابطال ندارم.

ثانیاً: در خصوص مواد 29 و 14: شورای پول و اعتبار در دو ماده اخیرالذکر اقدام به وضع محرومیتها و مجازاتهای خلاف قانون نموده است. توضیحاً این که ماده 21 قانون صدور چک تکلیف مجازاتها و محرومیتهای اشخاص دارای چک برگشتی را با قید شرایط خاصی مشخص کرده است. لذا هر محرومیت یا مجازات دیگری (در قالب آیین نامه یا تصویب نامه یا ...) که قرار باشد از طرف قوه مجریه برای این اشخاص تعیین شود باید در چارچوب این ماده قانونی باشد همچنین طبق اصول 36 و 71 قانون اساسی، قانونگذاری در صلاحیت قوه مقننه است و مستنبط از اصل 170 قانون اساسی، ایین نامه و تصویب نامه های دولتی نباید مخالف قوانین مصوب قوه مقننه باشد. لذا بدین وسیله و با رفع ابهام از دادخواست خود تقاضای ابطال ماده 14 و ماده 18 ( به انضمام بندهای شش گانه آن) و ماده 29 (به انضمام بندهای 5 گانه آن) از دستورالعمل حساب جاری را دارم.

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

ماده 14: تحویل دسته چک به مشتری دارای سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل)، بدهی غیرجاری و یا مشمولین موضوع ماده 7 قانون صدور چک، ممنوع است.

ماده 18: نحوه رفع سوء اثر از سوابق چکهای برگشتی به یکی از طرق زیر صورت می پذیرد:

18-1- تامین موجودی: مشتری مبلغ کسری موجودی را به حساب جاری خود واریز و پس از دریافت مبلغ مزبور توسط ذی نفع چک، بانک نسبت به رفع سوء اثر از سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل) اقدام می‌کند.

18-2- ارائه لاشه چک برگشتی: مشتری لاشه چک برگشتی را به بانک ارائه و بانک در قبال آن به وی رسید تحویل می‌کند.

18-3- ارائه رضایت نامه محضری ذی نفع چک به بانک: در صورت عدم امکان ارائه لاشه چک برگشتی به بانک بنا به دلایلی نظیر مفقود شدن، به سرقت رفتن و سوختن، ذی نفع چک (شخصی که گواهی نامه عدم پرداخت وجه چک به نام او صادر شده است) می تواند با حضور در دفترخانه اسناد رسمی، رضایت خود را اعلام نموده و بانک با دریافت رضایت نامه مزبور، نسبت به رفع سوء اثر از چک مورد نظر و ابطال آن اقدام می‌کند.

تبصره- چنانچه ذی نفع چک شخص حقوقی دولتی و یا نهاد عمومی غیر دولتی باشد، می تواند با ارائه نامه رسمی رضایت خود را اعلام نموده و بانک با دریافت رضایت نامه مزبور، نسبت به رفع سوء اثر از چک مورد نظر و ابطال آن اقدام می‌کند.

18-4- واریز مبلغ چک به حساب جاری و مسدود نمودن آن به مدت 24 ماه: چنانچه ارائه لاشه چک و یا رضایت نامه محضری ذی نفع به بانک امکان پذیر نباشد، مشروط به آن که حساب جاری مشتری نزد شعبه مفتوح و توسط مراجع قضایی مسدود نشده باشد، مشتری می تواند با واریز معادل کسری موجودی به حساب جاری خود، درخواست مسدود شدن وجه مزبور را برای پرداخت چک برگشتی ذی ربط تا زمان تعیین تکلیف قطعی چک برگشتی و یا حداکثر به مدت 24 ماه، به بانک ارائه و سپس بانک نسبت به رفع سوء اثر از سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل) اقدام می نماید. در این شرایط بانک موظف است ظرف پنج روز کاری، طی نامه ای تامین وجه چک را به اطلاع شخصی که گواهی نامه عدم پرداخت به نام وی صادر شده است، برای مراجعه به بانک و دریافت وجه چک برساند.

18-5- ارائه حکم قضایی مبنی بر رفع سوء اثر از سوابق چک برگشتی.

18-6- انقضای مدت نگهداری سوابق چکهای برگشتی در سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی: در صورت عدم اقدام مشتری نسبت به رفع سوء اثر از سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل) مطابق با بندهای فوق، سابقه هر چک برگشتی صرفاً پس از انقضای مدت هفت سال از تاریخ صدور گواهی نامه عدم پرداخت آن، به صورت خودکار از سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی رفع سوء اثر می‌شود.

تبصره- مقررات مذکور در این بند، به تمامی چکهای برگشتی موجود در سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی تسری می‌یابد.

ماده 29: در صورتی که مشتری دارای سابقه چک برگشتی ( مطابق بند 2-9 این دستورالعمل) باشد، تمامی بانکها و موسسات اعتباری غیر بانکی موظفند تا زمان رفع سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل)، از ارائه خدمات زیر به وی خودداری کنند:

29-1- اعطای هرگونه تسهیلات اعم از ریالی و ارزی.

29-2- افتتاح هرگونه حساب سپرده جدید اعم از قرض الحسنه و سرمایه گذاری.

29-3- ارائه دسته چک.

29-4- گشایش اعتبارات اسنادی و صدور ضمانتنامه اعم از ریالی و ارزی.

29-5- ارائه خدمات بانکی الکترونیکی از جمله صدور انواع کارتهای الکترونیکی و تمدید آنها (کارتهای خرید، اعتباری، کیف پول الکترونیکی و ...) ."

پاسخ بانک مرکزی

در پاسخ بـه شکایت مـذکور، اداره دعـاوی حقوقی بانک مرکزی بـه موجب لایحه شماره 153653-93 مورخ هشتم شهریور سال 93  پاسخ داده است:

1- مطابق بند «ب» ماده 11 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 یکی از وظایف بانک مرکزی به عنوان تنظیم کننده نظام پولی و بانکی کشور، نظارت بر فعالیت بانکها و موسسات اعتباری می باشد. به موجب بند 8 ماده به 14 همان قانون بانک مرکزی می تواند مقررات افتتاح حساب جاری و پس انداز و سایر حسابها را تعیین نماید. ماده 3 قانون عملیات بانکی بدون ربا بانکها را مخیر نموده از طریق روشهای مندرج در آن ماده از جمله گشایش حساب جاری نسبت به تجهیز منابع خود اقدام نمایند. بنابراین از یک سو بانک مرکزی مطابق قانون پولی و بانکی کشور شرایط حسابهای مختلف بانکی را تعیین می نماید و از سوی دیگر اصولاً افتتاح حساب جاری و همچنین اعطای دسته چک به مشتریان بانکها به منزله حقی برای مشتری نبوده و به موجب قانون عملیات بانکی بدون ربا یکی از اختیارات (نه الزامات) بانکهای کشور است. البته بدیهی است عدم افتتاح حساب جاری و عدم اعطای دسته چک به مشتریان باید در چارچوب ضوابط موجود و بنا به دلایل منطقی مانند وجود سابقه چک برگشتی رفع سوء اثر نشده بوده و فارغ از اعمال سلیقه توسط بانک باشد.

2- ماده 21 قانون صدور چک، مشروط به تحقق برخی شرایط، بانک را مکلف نموده تا الزاماً نسبت به بستن کلیه حسابهای جاری شخص متخلف و عدم افتتاح حساب برای وی تا سه سال اقدام نماید، به طوری که حتی با فرض رفع سوء اثر از چک برگشتی توسط مشتری نیز محرومیت مزبور کماکان ادامه می یابد. لیکن مفاد ماده یاد شده به این که امکان بستن حساب جاری اشخاص و به تعبیری محرومیت اشخاص از افتتاح حساب جاری توسط بانکها منحصر به آن ماده باشد، تصریح نداشته و همواره این امکان وجود دارد که با لحاظ مفاد سایر قوانین موجود، بانکها بتوانند یا مکلف شوند نسبت به بستن حساب جاری شخص و عدم افتتاح حساب جدید یا اعطای دسته چک به وی اقدام کنند. کما این که این بانک بر اساس اختیارات قانونی و در حیطه صلاحیت خود که مستندات آن در بند پیشین به استحضار رسید، اقدام به وضع مقررات مندرج در مواد 29 و 14 دستورالعمل حساب جاری کرده است.

3- مطابق تبصره 1ماده 21 قانون صدور چک، بانک مرکزی مکلف است سوابق مربوط به اشخاصی را که مبادرت به صدور چک بلامحل نموده اند، به صورت مرتب و منظم ضبط و نگهداری نماید و فهرست اسامی این اشخاص را در اجرای مقررات این قانون در اختیار کلیه بانکهای کشور قرار دهد. بنابراین به موجب این قانون این بانک نه تنها مکلف است به صرف صدور گواهی عدم پرداخت اسم شخصی را که اقدام به صدور چک بلامحل نموده در سامانه خود قرار دهد بلکه هیچ الزامی به حذف اسامی مربوطه ( در غیر از مورد اقدام مشتری به رفع سوء اثر از چک برگشتی و یا وصول دستور قضایی) ندارد. لیکن به منظور رعایت حقوق اشخاص این بانک طی ماده 18 دستورالعمل حساب جاری مقرر نموده هرگاه مشتری هیچ اقدامی در راستای رفع سوء اثر از چک برگشتی خود انجام ندهد، اطلاعات وی پس از هفت سال به صورت خودکار از سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی حذف خواهد شد. فلذا محرومیت اشخاص از دریافت دسته چک به جهت صدور چک بلامحل به مدت 7 سال به موجب مقررات این بانک ناشی از عدم اهتمام آنان است، زیرا اشخاص صادر کننده چک بلامحل می توانند از همان لحظه صدور گواهی عدم پرداخت از طریق راهکارهای قانونی موجود ( تامین موجودی، ارائه لاشه چک برگشتی، ارائه رضایت نامه محضری ذی نفع چک به بانک، واریز مبلغ چک به حساب جاری و مسدود نمودن آن، ارائه حکم قضایی، ارائه نامه از مرجع ثبتی ذی صلاح) نسبت به رفع سوء اثر از چک برگشتی و به تبع آن رفع محرومیت خود اقدام کنند.

4- خواهان مدعی است مواد 20 و 19 دستورالعمل حساب جاری مغایر با قانون است. در حالی که ماده 19 مقرر می دارد در صورت عدم اقدام مشتری ظرف 10 روز کاری پس از برگشت خوردن چک، بانک موظف است نسبت به ارسال اطلاعات مربوط به گواهینامه عدم پرداخت به سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی اقدام نماید. همان گونه که در بند قبل به استحضار رسید نگهداری سوابق اشخاصی که نسبت به صدور چک بلامحل نموده اند، مطابق تبصره ماده 21 قانون صدور چک تکلیف قانونی این بانک می باشد. از سوی دیگر ماده 20 دستورالعمل مذکور تصریح می نماید بانک مکلف است بنا به درخواست مشتری و به منظور آگاهی وی از سوابق چکهای برگشتی خود در سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی، صورت کامل تعداد و مشخصات چکهای برگشتی وی را به وی ارائه نماید. بدیهی است ارائه اطلاعات به ذی نفع نه تنها مغایر هیچ قانونی نیست بلکه حتی در صورت عدم تصریح در مقررات مذکور، در صورت فقدان منع قانونی، به حکم منطق الزامی است.

با عنایت به مراتب فوق و با تاکید بر این که تنظیم و تدوین دستورالعمل مورد اعتراض بر اساس اختیارت قانونی شورای پول و اعتبار و وفق مقررات قانون پولی و بانکی کشور صورت گرفته و نظر به این که دستورالعمل مذکور هیچ گونه مغایرتی با قوانین کشور ندارد، صدور رأی شایسته مبنی بر رد دعوای خواهان مورد استدعاست.

رأی هیئت عمومی دیوان عدالت

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ هفتم اردیبهشت 95 با حضور رئیس جدید و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر که در پایگاه اطلاع رسانی دیوان نیز موجود است به صدور رأی مبادرت کرده است.

الف- نظر به این که شاکی طی نامه‌ای که به شماره 1655 مورخ 21 12 اسفند 92  ثبت دفتر هیئت عمومی شده دادخواست خود نسبت به ابطال مواد 20 و 19 دستورالعمل مورد شکایت را مسترد کرده است، بنابراین موجبی برای اتخاذ تصمیم در خصوص مواد یاد شده وجود ندارد.

ب- با توجه به این که مطابق بند 8 ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 تعیین مقررات افتتاح حساب جاری و پس انداز و سایر حسابها از جمله وظایف بانک مرکزی تعیین شده است و شورای پول و اعتبار نیز از ارکان بانک مرکزی است و حکم ماده 21 اصلاحی قانون صدور چک مصوب سال 1372 ناظر بر تکلیف بانکها به بستن حساب جاری اشخاصی است که بیش از یک بار چک بلامحل صادر کرده و تعقیب آنها به صدور کیفرخواست منتهی شده است، بنابراین به لحاظ تفاوت و تمایز دو قانون مذکور، حکم مقرر در ماده 14 دستورالعمل مورد شکایت که در راستای قانون پولی و بانکی کشور تدوین شده است با ماده 21 اصلاحی قانون صدور چک مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص داده نشد.

ج- مطابق ماده 21 قانون صدور چک اصلاحی سال 1381، بانکها مکلف شده اند کلیه حسابهای جاری اشخاصی را که بیش از یک بار چک بلامحل صادر کرده و تعقیب آنها به صدور کیفرخواست منتهی شده باشد را بسته و تا سه سال به نام آنها حساب جاری دیگری باز نکنند. نظر به اینکه در بند 6 ماده 18 و ماده 29 دستورالعمل حساب جاری مصوب دوم خرداد 91 شورای پول و اعتبار، قیود مندرج در ماده 21 قانون مذکور رعایت نشده بلکه دامنه شمول آنها توسعه یافته است، بنابراین بند 6 ماده 18 و ماده 29 از مصوبه مورد اعتراض مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.